15/02/2007 - Competenze Professionali in materia di progettazione e direzione dei lavori di costruzioni rurali in zone sismiche.Parere espresso dal servizio legale del Conaf a seguito dell’entrata in vigore delle norme tecniche per le costruzioni di cui al DM 14/9/05 in zona sismica.
Al fine di chiarire la questione non si può prescindere dalla disamina delle norme di legge che scolpiscono la competenza professionale degli Agronomi.
La legge professionale n. 3/76 e ss.mm., all’art. 2, let. u), riconosce espressamente e specificamente la competenza dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali per “la progettazione e la direzione dei lavori di costruzioni rurali in zone sismiche di cui agli artt. 17 e 18 della legge 64/74”, recante Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche.
Più in generale, poi, lo stesso articolo 2 della legge professionale sancisce la competenza dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali per quanto concerne:
“d) lo studio, la progettazione, la direzione, la sorveglianza, la liquidazione, la misura, la stima, la contabilità ed il collaudo, compresa la certificazione statica ed antincendio dei lavori relativi alle costruzioni rurali e di quelli attinenti alle industrie agrarie e forestali, anche se iscritte al catasto edilizio urbano, ai sensi dell'articolo 1 comma 5 del decreto-legge 27 aprile 1990, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 giugno 1990, n. 165, nonché dei lavori relativi alle opere idrauliche e stradali di prevalente interesse agrario e forestale ed all'ambiente rurale, ivi compresi gli invasi artificiali che non rientrano nelle competenze del servizio dighe del Ministero dei lavori pubblici;
…cc) le attività, le operazioni e le attribuzioni comuni con altre categorie professionali ed in particolare quelle richiamate nell'articolo 19 del regio decreto 11 febbraio 1929, n. 274, ivi comprese quelle elencate sotto le lettere a), d), f), m), n) dell'articolo 16 del medesimo regio decreto n. 274 del 1929 e quelle di cui all'articolo 1 del regio decreto 16 novembre 1939, n. 2229 ed agli articoli 1 e 2 della legge 5 novembre 1971, n. 1086, nei limiti delle competenze dei geometri”.
Il R.D. n. 274/1929, recante il Regolamento della professione di geometra, difatti, all’art. 19, stabilisce che “la divisione dei fondi rustici e le attribuzioni indicate nelle lettere b), e), g), h), i), l), o dell’art. 16 sono comuni ai dottori in scienze agrarie”.
In particolare l’art. 16, let. l), riconosce la competenza dei Geometri (e dunque dei Dottori Agronomi e Dottori Forestali) anche in relazione a “progetto, direzione, sorveglianza e liquidazione di costruzioni rurali e di edifici per uso di d’industrie agricole, di limitata importanza, di struttura ordinaria, comprese piccole costruzioni accessorie in cemento armato, che non richiedano particolari operazioni di calcolo e che per la loro destinazione non possano comunque implicare pericolo per la incolumità delle persone…”, mentre la successiva lettera m) afferma la competenza dei medesimi professionisti in relazione a “progetto, direzione e vigilanza di modeste costruzioni civili”.
Orbene, alla luce delle chiare disposizioni appena riportate, non sembra revocabile in dubbio la competenza professionale dei Dottori Agronomi e Dottori Forestali in materia di progettazione e direzione lavori relativi a costruzioni rurali ed edifici per uso di industrie agricole, nonché modeste costruzioni civili e costruzioni accessorie in cemento armato1, anche laddove tali costruzioni ed edifici ricadano in zone sismiche.
Come noto, il comma 2 dell’art. 93 del D.P.R. n. 380/2001, recante il “Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia” nel ripetere testualmente la disposizione contenuta al comma 2, art. 17, L. n. 64/1974, recante Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche, dispone che “Alla domanda” preordinata a procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni nelle zone sismiche “deve essere allegato il progetto … debitamente firmato da un ingegnere, architetto, geometra o perito edile iscritto nell’albo, nei limiti delle rispettive competenze, nonché dal direttore dei lavori”.
Ciò posto, alcune amministrazioni hanno dubitato della competenza dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali, non espressamente menzionati nella legge del 1974, né nel T.U. n. 380/2001, in materia di progettazione e direzione lavori di costruzioni rurali in zone sismiche. Il dubbio non ha ragion d’essere per più concorrenti ordini di ragioni.
In primo luogo va ribadito il carattere meramente “compilativo” - cui si è già fatto cenno - del comma 2, 93, D.P.R. n. 380/2001: esso ripete testualmente il comma 2 dell’art. 17, L. n. 64/1974 senza apportarvi modifica alcuna.
Va, pertanto, sottolineato che l’omessa indicazione espressa nella legge del 1974 dei Dottori Agronomi e Dottori Forestali tra coloro che possono sottoscrivere i progetti per le costruzioni in zone sismiche è stata inequivocabilmente superata, in base al canone ermeneutico secondo il quale in caso di antinomia la legge successiva prevale sulla legge antecedente contrastante, dall’art. 2, let. u), L. n. 3/1976 e ss.mm. che ha espressamente ed inequivocabilmente attribuito ai Dottori Agronomi e Dottori Forestali proprio la competenza in materia di progettazione di costruzioni rurali in zone sismiche di cui agli artt. 17 e 18, L. n. 64/1974.
Non solo: il comma 2, dell’art. 17, L. n. 64/1974, e quindi ora anche il comma 2, art. 93, T.U. n. 380/2001, consente espressamente la sottoscrizione dei progetti in questione ai Geometri, alle cui competenze professionali fa pure espresso riferimento e richiamo l’art. 2, let. cc), L. n. 3/1976 e ss.mm., sicché è indubbio che i progetti di cui si discute possano essere progettati e diretti da Dottori Agronomi e Dottori Forestali, ogni qualvolta rientrino tra quelli di competenza comune sia di Geometri, sia di Dottori Agronomi e Dottori Forestali, appunto in virtù del richiamo operato dall’art. 2, L. n. 3/1976 al R.D. n. 274/1929.
A ciò si aggiunga che la Legge di semplificazione 1999 (L. n. 340/2000), che ha delegato il Governo ad adottare il T.U. in materia Edilizia, non conferiva la delega a modificare e/o abrogare la L. n. 3/1976 e ss.mm., né, più in generale, conferiva al Governo una delega al riordino delle competenze professionali. Dunque non potrebbe sostenersi che il D.P.R. n. 380/2001 abbia modificato l’art. 2, L. n. 3/1976, abrogando la sua let. cc), a meno di voler ammettere che esso - in parte qua – violi la legge di delega con riferimento all’oggetto della delega stessa.
Del resto, in ossequio agli artt. 20, comma 4, L. n. 59/1997 e 7, comma 2, l. n. 50/1999, lo stesso T.U. n. 380/2001, indica esplicitamente, all’art. 136, tutte le norme abrogate, anche implicitamente, che regolano la materia oggetto di delegificazione. Nella relativa elencazione non si rinviene traccia della l. n. 3/1976 e ss. mm.
Nè potrebbe sostenersi validamente che l’art. 2, particolarmente lett. u) e cc), L. n. 3/1976 sia stato in ogni caso implicitamente abrogato, se solo si considera che a mente dell’art. 7, comma 3, L. n. 50/1999, “Dalla data di entrata in vigore di ciascun testo unico sono comunque abrogate tutte le norme che regolano la materia oggetto di delegificazione, non richiamate…”. Difatti, poiché, come detto, le competenze dei professionisti non rientravano nella delega conferita al Governo con la L. n. 340/2000, le relative disposizioni di legge in materia di competenze professionali non possono ritenersi implicitamente abrogate dal D.P.R. n. 380/2001, pena il riconoscimento della violazione della stessa legge di delega n. 340/2000. Infine, come rammentato di recente dal Tar Veneto, Sez. II, 17 luglio 2005, n. 2828, il successivo art. 137, comma 2, let. b), T.U. dell’Edilizia, sempre in ossequio all’art. 7, comma 2, L. n. 50/1999, ribadisce espressamente la piena ed integrale vigenza della L. n. 64/1972, cui fa espresso riferimento l’art. 2, let. u), L. n. 3/1976. Sembra, quindi, che debba riconoscersi la competenza dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali in materia di progettazione e direzione lavori di costruzioni rurali in zone sismiche, per come individuate dall’art. 2, lett. d), u), e cc), L. n. 3/1976 e ss.mm., dato che il D.P.R. n. 380/2001 recante il T.U. dell’Edilizia in nulla ha modificato la disciplina previdente sul punto.
Senza dire del fatto che, in ogni caso, le disposizioni del predetto T.U. n. 380/2001 devono comunque essere interpretate in modo conforme alla legge di delega, che non consentiva al Governo modifiche in materia di competenze professionali dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali, come stabilite dalla L. n. 3/1976 e ss. mm.
Per quanto concerne, poi, l’ipotesi che i Dottori Agronomi ed i Dottori Forestali iscritti all’Albo sarebbero abilitati a svolgere le attività nei limiti delle competenze dei Geometri solo ed esclusivamente in ambito rurale e, dunque, con esclusione delle realtà urbane, va innanzitutto ribadito che se è vero che l’art. 2, L. n. 3/1976 e ss.mm. (Ordinamento professionale dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali), riserva, fra l’altro, alla competenza “dei dottori agronomi e dei dottori forestali le attività … in generale… riguardanti il mondo rurale”, è altrettanto vero che la norma prosegue specificando che “In particolare, sono di competenza dei dottori agronomi e dei dottori forestali:
…d) lo studio, la progettazione, la direzione, la sorveglianza, la liquidazione, la misura, la stima, la contabilità ed il collaudo, compresa la certificazione statica ed antincendio dei lavori relativi alle costruzioni rurali e di quelli attinenti alle industrie agrarie e forestali, anche se iscritte al catasto edilizio urbano, ai sensi dell'articolo 1 comma 5 del decreto-legge 27 aprile 1990, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 giugno 1990, n. 165, nonchè dei lavori relativi alle opere idrauliche e stradali di prevalente interesse agrario e forestale ed all'ambiente rurale, ivi compresi gli invasi artificiali che non rientrano nelle competenze del servizio dighe del Ministero dei lavori pubblici;
…m) i lavori catastali, topografici e cartografici sia per il catasto rustico che per il catasto urbano;
….q) gli studi di assetto territoriale ed i piani zonali, urbanistici e paesaggistici; la programmazione, per quanto attiene alle componenti agricolo-forestali ed ai rapporti città campagna; i piani di sviluppo di settore e la redazione nei piani regolatori di specifici studi per la classificazione del territorio rurale, agricolo, forestale;
r) lo studio, la progettazione, la direzione, la sorveglianza, la misura, la stima, la contabilità ed il collaudo di lavori inerenti alla pianificazione territoriale ed ai piani ecologici per la tutela dell'ambiente; la valutazione di impatto ambientale ed il successivo monitoraggio per quanto attiene agli effetti sulla flora e la fauna; i piani paesaggistici e ambientali per lo sviluppo degli ambiti naturali, urbani ed extraurbani; i piani ecologici e i rilevamenti del patrimonio agricolo e forestale;
…u) la progettazione e la direzione dei lavori di costruzioni rurali in zone sismiche di cui agli articoli 17 e 18 della legge 2 febbraio 1974, n. 64;
v) la progettazione, la direzione, la sorveglianza, la liquidazione, la misura, la contabilità ed il collaudo di lavori relativi al verde pubblico, anche sportivo, e privato, ai parchi naturali urbani ed extraurbani, nonchè ai giardini e alle opere a verde in generale;
…cc) le attività, le operazioni e le attribuzioni comuni con altre categorie professionali ed in particolare quelle richiamate nell'articolo 19 del regio decreto 11 febbraio 1929, n. 274, ivi comprese quelle elencate sotto le lettere a), d), f), m), n) dell'articolo 16 del medesimo regio decreto n. 274 del 1929 e quelle di cui all'articolo 1 del regio decreto 16 novembre 1939, n. 2229 ed agli articoli 1 e 2 della legge 5 novembre 1971, n. 1086, nei limiti delle competenze dei geometri”.
In particolare, sempre per quanto più interessa in questa sede, l’art. 16, lett. a), d), f), R.D. 274/1929, Regolamento per la professione di geometra, riconoscono la competenza dei Geometri (e dunque dei Dottori Agronomi e Dottori Forestali) anche in relazione a, rispettivamente: “operazioni topografiche di rilevamento e misurazione, di triangolazioni secondarie a lati rettilinei e di poliangonazione, di determinazione e verifica di confini; operazioni catastali e estimi relativi” senza alcuna limitazione al territorio rurale; “misura e divisione di aree urbane e di modeste costruzioni civili”; “stima, anche ai fini di mutui fondiari e di espropriazione, di aree urbane e di modeste costruzioni civili; stima dei danni prodotti dagli incendi”, nonché - lettera m) - “progetto, direzione e vigilanza di modeste costruzioni civili” ed infine, secondo la lettera n), “misura, contabilità e liquidazione delle costruzioni civili indicate nella lettera m)”.
Il sistema delineato dalle norme surrichiamate conferma, per quanto specificamente attiene all’art. 2, L. n. 3/1976 e ss.mm., che - in linea generale - le competenze degli Agronomi e Forestali in materia di pianificazione, programmazione, progettazione, vigilanza, direzione lavori e collaudo, estimo, lavori catastali, topografici e cartografici, etc. non sono esclusivamente circoscritti al mondo ed agli spazi rurali, bensì in molti casi espressamente estesi dalla legge anche a quelli urbani.
Già questa semplice constatazione consente di chiarire che il Legislatore non ha escluso tout court dalle competenze professionali degli iscritti all’Albo dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali le attività edilizie afferenti le realtà urbane e che le predette competenze non sono circoscritte al solo ambiente rurale.
Identico discorso vale a fortori per tutte le lettere dell’art. 16, R.D. n. 274/1929 espressamente richiamate dalla legge professionale: si tratta sempre ed esclusivamente di attività concernenti l’ambiente urbano.
La ratio è evidente: per quanto attiene ad attività professionali dei Geometri concernenti il mondo rurale sarebbe stato del tutto superfluo estenderle ai Dottori Agronomi ed ai Dottori Forestali, essendo ovvia la competenza, ben più ampia sia sotto il profilo quantitativo, sia sotto il profilo qualitativo, dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali in ambito rurale. Il richiamo ad alcune competenze dei Geometri, quindi, può avere ed ha un senso solo ed esclusivamente con riferimento ad attività che esulino dal mondo rurale strettamente inteso, id est, appunto, quelle concernenti il contesto urbano, relativamente alle quali, in mancanza di tali espressi richiami, sarebbe forse stato lecito dubitare della competenza dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali. Proprio al fine di fugare tali dubbi è intervento espressamente il Legislatore inserendole nell’elenco delle competenze contenute nell’art. 2, L. n. 3/1976 e ss.mm..
Più nel dettaglio, per quanto attiene all’espresso richiamo operato dall’art. 2, co. 2, let. cc), della legge professionale all’art. 16, let. m), R.D. n. 274/1929, e dunque il riconoscimento della competenza in materia di progetto, direzione e vigilanza di modeste costruzioni civili è evidente dal tenore testuale che esso è privo di qualsiasi delimitazione di ambiente. In buona sostanza la legge dice espressamente che Geometri e Dottori Agronomi e Dottori Forestali possono progettare, dirigere e vigilare sulla costruzione di modeste costruzioni civili senza specificare che tali costruzioni civili debbano necessariamente ricadere in ambito rurale e non possano ricadere in ambito urbano.
Soccorre, pertanto, il principio ermeneutico ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit: se il Legislatore avesse voluto escludere la competenza dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali in tema di progettazione, direzione e vigilanza di modeste costruzioni civili nel tessuto urbano avrebbe semplicemente formulato il richiamo alla let. m) dell’art. 16, R.D. n. 274/1929, chiarendo che esso era operativo solo ed esclusivamente in caso di costruzioni rurali. Così non ha fatto, ergo la limitazione non esiste, né può essere inferita in via interpretativa. Soprattutto una tale limitazione non può essere desunta ermeneuticamente in mancanza di elementi inequivoci a sostegno. Anzi, essa va addirittura esclusa in presenza di quei chiari e ripetuti elementi sopra richiamati a conforto del fatto che, da un lato, in linea generale le competenze dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali concernono spesso attività relative indifferentemente al mondo rurale ed al mondo urbano, per espressa previsione legislativa dell’art. 2, l. n. 3/1976 e ss.mm. e, dall’altro, che le loro competenze espressamente tratte dal Regolamento per la professione di geometra sono proprio relative al territorio urbano ed alle costruzioni ivi ricadenti.
In claris non fit interpretatio.
Il Legislatore ha attribuito ai Dottori Agronomi e Forestali una specifica competenza professionale comune con quella dei Geometri: “progetto, direzione e vigilanza di modeste costruzioni civili”, senza alcun limite o specificazione, salvo quella espressa nell’aggettivo qualificativo “modeste”2. Se a ciò si aggiunge che in molti casi le competenze professionali della categoria sono specificamente riferite sia all’ambiente rurale, sia a quello urbano, e che tutte le altre loro competenze tratte dall’art. 16, R.D. n. 274/1929 concernono edifici urbani, a maggior ragione non soltanto è dato rinvenire elementi ostativi a che gli iscritti si occupino costruzioni civili in ambito urbano, purché di modeste dimensioni3, ma anzi discende con chiarezza e linearità la relativa competenza dei Dottori Agronomi e dei Dottori Forestali, in tal caso in tutto e per tutto comune a quella dei Geometri.
Concludendo, alla luce delle disposizioni di legge e regolamentari appena riportate, non sembra revocabile in dubbio la competenza professionale dei Dottori Agronomi e Dottori Forestali in materia di progettazione e direzione lavori relativi a modeste costruzioni civili in ambito urbano.”
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1 Ovviamente, per quanto concerne le opere in cemento armato, nei segnalati limiti della competenza riconosciuta ai Geometri, quindi nei limiti di quelle modeste costruzioni che non possono implicare pericolo per l’incolumità delle persone, che siano accessorie di costruzioni rurali o di edifici per uso di industrie agricole, di piccole dimensioni, che non richiedano particolari operazioni di calcolo ed in ogni caso, che non implichino invasione alcuna della competenza che la legge attribuisce in via esclusiva agli ingegneri ed agli architetti, anche alla luce degli specifici e molteplici insegnamenti della Giurisprudenza amministrativa e civile, che allo stato esulano dal tema qui trattato.
2 e 3 Ovviamente, per quanto attiene alla qualificazione della “modestia” delle costruzioni civili, nei limiti quantitativi (volumetria) e qualitativi (tipo di struttura ed in particolare impiego del cemento armato) della competenza dei Geometri. Ma questi aspetti esulano dal tema più generale qui trattato.
Fonte: Servizio legale Conaf